印巴降温合乎期待

4月22日，印控克什米尔地区旅游胜地帕哈尔加姆发生针对游客的枪击事件，造成至少26人死亡。该事件被认为是25年来该地区发生的针对民众的最严重袭击事件。印度政府认定巴基斯坦是袭击事件的幕后主使，不顾巴方再三否认与要求国际社会介入调查的呼吁，对巴采取“断水”“断路”“赶人”等一系列强硬措施，印巴关系迅速恶化。5月7日，印度对巴发起“朱砂行动”，实施空袭打击；随后，巴方也对印度采取报复行动，南亚安全局势骤然紧张。不过，在中国、沙特、土耳其、美国等外界各方的调和下，印巴于5月10日达成停火协议，然而此次印巴紧张局势若要实现彻底降温还需要一定时间。

作为“拥核国家”，印巴两国都有责任和义务以缔造和平稳定的大局为重，更审慎地管控克什米尔问题，尽可能削弱此次冲突可能带来的负面影响。印巴实现停火不仅符合双方的根本和长远利益，有利于地区和平稳定，也是国际社会的普遍期待。以下是第一篇：《印巴冲突为何总是绕不开克什米尔问题》。

——编者手记

4月22日，有“印度小瑞士”之称的印控克什米尔地区旅游胜地帕哈尔加姆发生针对游客的枪击事件，造成至少26人死亡。该事件被认为是该地区25年来发生的针对民众最严重的袭击事件。印度指控该事件系巴基斯坦支持的恐怖主义势力所为，并对巴采取一系列强硬措施，印巴关系迅速恶化。5月7日，印度对巴实施代号为“朱砂”的“外科手术式”空袭打击；三日后，为维护国家主权与尊严，巴方也对印度采取报复行动，南亚安全局势骤然紧张。此次印巴冲突再次将人们的视野拉回素有“南亚火药桶”之称的克什米尔问题上。

自1947年印巴分治以来，两国就在一系列问题上针锋相对，例如印度河水资源分配问题、锡亚琴冰川主权归属问题、阿富汗问题等。但是，双方最核心的争议无疑还是克什米尔的主权归属问题。为了克什米尔，印巴爆发过三次战争与数次冲突（如1987年的大规模武装冲突、1999年的卡吉尔冲突等）。时至今日，克什米尔问题俨然成为两国关系的“晴雨表”，而克什米尔主权之争更是两国“不可承受之重”。

2025年5月19日，印度士兵加强对印控克什米尔地区首府斯利那加街道的巡逻。

印巴克什米尔之争始末

1947年，英国在难以维系对南亚次大陆的殖民统治后，宣布搞印巴分治退出次大陆。然而，对于数量庞大的土邦分别归属哪方，英国制定的“蒙巴顿方案”却未详细规定。在印巴相继宣布独立后，大部分土邦根据宗教信仰的原则，要么选择加入印度，要么选择加入巴基斯坦。然而，朱纳格德、海得拉巴与克什米尔这三个土邦，由于统治者与多数居民的宗教信仰不一样，立刻就爆发了尖锐矛盾。朱纳格德与海得拉巴的王公是穆斯林，他们要求本邦独立或加入巴基斯坦，但是在彼时印度副总理帕特尔的主导下，印度采用武力逼迫其最终加入印度。

克什米尔是英属印度统治的最大土邦，其王公是印度教徒，但居民主要是穆斯林。在印巴分治之初，克什米尔王公仍在观望之中时，该土邦发生了由民兵涌入带来的骚乱。印度借机逼迫克什米尔王公签署“加入书”，由此在1947年10月引发第一次印巴战争。1948年1月1日，印度将克什米尔问题提交联合国，1950年2月联合国安理会要求印巴两国军队自克什米尔撤出，然后再举行全民投票来决定克什米尔的归属。然而，印度此时已后悔将克什米尔问题提交联合国裁决，借故拖延撤军并决定坚守已占领土地，其余部分则由巴基斯坦实际控制。换言之，第一次印巴战争形成的“1949年停火线”成为了印巴对克什米尔的实际控制线。即便这条线在1965年第二次印巴战争和1971年第三次印巴战争时期曾被“局部调整”，但其整体格局没有发生变化。

对印巴而言，争夺克什米尔不仅涉及立国合法性，同时也有战略价值。从意识形态角度讲，印巴分治的理论基础是“两个民族理论”，即印度教徒与穆斯林无法共同生活，他们分属两个民族。克什米尔是穆斯林占多数的地区，按宗教信仰原则应归属巴基斯坦，而且巴基斯坦英文国名（即Pakistan）中的“K”指涉的就是克什米尔。对巴基斯坦而言，若穆斯林占多数的克什米尔没有合并入本国，巴基斯坦就是不完整的，印巴分治也未真正完成。再加上印巴分治之初，印度总理尼赫鲁等印方领导人公开宣称“巴基斯坦（这个国家）是无法持久的”，因此更让巴方怀疑印度是在否定其独立合法性。尤其是相比其他土邦，印度在对待朱纳格德、海得拉巴、克什米尔时采取了“用实力说话”的“双重标准”，更加剧了巴基斯坦的这一认知。对印度而言，穆斯林占多数的克什米尔若加入印度，则可用来证明印度“世俗主义”的道路选择是正确的，凸显巴基斯坦以宗教立国的不足。可以说，不论是印度，还是巴基斯坦，都对本国完全拥有克什米尔是正当的这一点深信不疑。

从现实经济利益角度讲，拥有克什米尔就拥有了同旁遮普地区（印巴分治后该地区一分为二，西部属于巴基斯坦，东部属于印度）的经济联系，历史上克什米尔与旁遮普地区是联系紧密的经济共同体。同时，由于印度河自印度境内上游流经克什米尔进入巴基斯坦，对巴基斯坦而言，控制了克什米尔，就无需担心印度会借着切断上游的水供应来威胁巴基斯坦的基本生存。

从战略角度讲，克什米尔与印度、巴基斯坦、中国、阿富汗接壤，扼守着印度的北大门，印巴无论哪方保有克什米尔，都可在事实上提升己方在地缘战略上的重要性。冷战期间，美国、英国曾称克什米尔是能接触苏联社会主义“软腹部”的地区，俄罗斯也对这一地区颇感兴趣。对巴基斯坦而言，拥有克什米尔，就可阻挡印度同普什图人、巴部落区及阿富汗的直接地理联系。因为巴基斯坦一直担心阿富汗与印度会对其形成“两面夹击”之势，也对印度支持普什图人和巴部落区分离主义运动心怀警惕。而若克什米尔归属巴方，地形狭长的巴基斯坦就将拥有更大战略纵深。

正因如此，印巴不惜多次为争夺克什米尔动武。作为实力较弱的一方，巴基斯坦往往倾向于以军事上的冒险主义对抗印度导致局势升温，从而引起国际社会对克什米尔问题的关注并吸引大国强力介入。而印度作为实力较强的一方，则拒绝接受第三方介入克什米尔问题，无论是联合国还是美国等域外大国。1966年，第二次印巴战争结束后两国签署《塔什干宣言》，巴基斯坦放弃了“要求国际社会调停”。第三次印巴战争后两国在1972年签署的《西姆拉协议》则规定，“两国应通过双边和平谈判或其他两方同意的和平方式来解决两国之间仍未获得共识的问题”。这一条款从理论上限制了第三方干预或印巴以武力解决克什米尔问题的可能性。此后，印巴克什米尔之争以其他形式不断出现，而克什米尔的主权归属问题则再未取得任何实质进展。

2025年5月10日，巴基斯坦总理夏巴兹·谢里夫发表电视讲话，称希望通过和平对话方式解决与印方问题。

克什米尔的治理问题

印巴克什米尔之争还关涉该地区的治理问题。以1949年的停火线为界，克什米尔被分成了印控克什米尔和巴控克什米尔。巴控克什米尔地区由两部分组成，即西面的吉尔吉特—巴尔蒂斯坦与自由克什米尔地区。印控克什米尔地区则包括三个主要区域：一是毗邻旁遮普邦的查谟地区，该地区原本穆斯林人口略多，但移民不断涌入后如今印度教徒成为当地人口多数；二是东面的所谓“拉达克地区”，当地人口多数为佛教徒，其次是什叶派穆斯林；三是查谟地区北边的克什米尔谷地，人口以穆斯林为主。在印控克区，占总人口约35%的非穆斯林——印度教徒、锡克教徒和佛教徒——基本愿意接受印度的统治并认同印度的治理，但占人口多数的穆斯林却与印度政府有深刻的疏离感。就地域而言，人口较少的查谟与所谓“拉达克地区”民众大多数支持并入印度，而人口更多的克什米尔谷地却不认同印度的统治，一直寻求并入巴基斯坦或独立。

为维护并增强对印控克区统治的合法性，印度最初不得不接受该地区享有高度自治权。克什米尔在“加入书”中要求，该地区不得被迫接受印度未来的任何宪法，且有权起草自己的宪法，并自行决定赋予中央政府哪些额外权力。1950年生效的印度宪法第370条赋予印控克区内部行政自治权，允许其在除财政、国防、外交和通讯以外的所有事务上制定自己的法律。1954年，第370条的附加规定（即第35A条）获得通过，更明确授予印控克区立法院拥有确保该地区永久居民享有特殊权利的特权。从某种程度上说，印度宪法第370条的存在，造就了印度的“一国两制”，限制了印度中央政府对印控克区施加影响力。这一条款自产生后，就遭到如今印度执政党印人党的前身，即印度人民同盟的坚决反对。

与此同时，为更好控制印控克区，印度通过各种政治操弄，逮捕当地有独立倾向的政治领导人，扶植对新德里言听计从的政治势力，拓展中央政府执政党在当地政治影响力，甚至不惜采取贿赂等手段来操纵选举。印巴分治时，在与巴基斯坦争夺克什米尔主权的过程中，印度得到了该地区最受欢迎的政治领导人、被称为“克什米尔之狮”的谢赫·阿卜杜拉的支持，从而攫取并巩固了印度在印控克区的地位。然而，1953年后阿卜杜拉开始支持克什米尔独立，他随即被印度政府逮捕，直至尼赫鲁去世前的1964年才被释放。次年，阿卜杜拉再次被捕，直至1975年他放弃在克什米尔举行全民公投才被允许重返政坛。然而，此时的阿卜杜拉及其政党已失去了在印控克区的政治影响力。

印度政府长期的政治操弄，最终促使一些印控克区民众“觉醒”并走上激进抗争的道路。1987年后，印控克区大量年轻人越过印巴实控线，前往他处接受军事训练。随后他们返回克什米尔山谷，制造了一系列枪击、爆炸等袭击事件来反抗印度的统治。在这些反印组织中，影响最大的是“查谟和克什米尔解放阵线”，其目标是解放印控克区，并与巴控克区统一为一个独立国家。由于他们被认为既得到了一些外部力量支持，也得到了许多克什米尔山谷民众的支持，一度让印度政府在印控克区的统治变得尴尬。然而，随着印度政府派驻大量军警驻扎当地，并采取强力反制措施，印控克区的安全局势逐步稳定。不过，随着印控克区内部反印克什米尔民族主义力量的兴起，在阿富汗战场上得到训练的武装激进分子开始大量渗透到印控克区，给当地安全局势增添了复杂色彩。

莫迪治下的印巴克什米尔冲突

2014年莫迪与印人党政府上台执政后，推行了一系列带有印度教民族主义色彩的政策，对印控克区更是采取了铁腕治理手段。2019年，莫迪政府废除了宪法第370条，取消了印控克区拥有的自治权。与此同时，为加强对整个印控克区的控制，莫迪政府调整行政区划，从2019年10月31日起将印控克区分成所谓“查谟和克什米尔中央直辖区”与所谓“拉达克中央直辖区”两部分。

过去，印度在印控克区遭受袭击的情况下，一般倾向于选择对巴基斯坦保持一定克制。但是，莫迪政府认为，这样的政策不仅无效，还是政府没有能力的体现，印度应证明自己的报复能力。因此，2016年9月印控克区乌里镇印度军营遇袭并造成至少19名士兵被杀害后，莫迪政府对巴采取了“外科手术式打击”。对此，巴方反应较为克制，印度方面感觉既报了仇也获得了胜利，事件逐渐平息。

2019年2月，印控克区首府斯利那加以南的普尔瓦马地区发生自杀式袭击，造成印度中央后备警察部队40余人死亡。莫迪政府随即指责此系巴基斯坦支持的极端组织“穆罕默德军”发起的袭击，随即授权军方自主决定何时何地以何种方式作出回应。2月26日凌晨，12架印度战机越境打击了巴境内一处“穆罕默德军”训练营地。次日清晨，巴空军在其领空击落两架通过克什米尔印巴实控线侵入的印空军战机，并抓获了一名落在巴控克区的印度空军飞行员，印巴局势骤然紧张。不过，在各方劝和下，巴基斯坦最终送回印度飞行员，事件随即降温。

今年4月22日，印控克区发生针对游客的枪击事件后，印度以同样的理由在5月7日对巴发起代号“朱砂”的空袭行动。然而，巴方并不接受印度对枪击事件的定性与归责，认为此次印方的行动是对巴的侵略，在5月10日采取了大规模反击印军的“铜墙铁壁”行动。随后，在中国、沙特、土耳其、美国等外界各方的调和下，印巴实现停火，然而此次印巴紧张局势若要实现彻底降温还需要更长时间。

当前，事态仍在发展，其影响也在继续发酵。然而，就如上述，印控克区袭击事件频发，是外因与内因共同作用的结果。在克什米尔问题上，莫迪政府的对巴政策一贯“超级强硬”，事实上也是在掩盖其内部治理问题——长期以来，中央政府既没能从根本上化解当地民怨，也未成功提升印控克区人民对印度的认同感。克什米尔已成为印巴关系的“火药桶”，但短期内两国都难以消弭与之相关的各方分歧与矛盾。作为“拥核国家”，印巴两国都有责任和义务以缔造和平稳定的大局为重，更审慎地管控克什米尔问题，尽可能削弱此次冲突可能带来的负面影响。印巴实现停火不仅符合双方的根本和长远利益，有利于地区和平稳定，也是国际社会的普遍期待。

印巴都是中国的重要邻国，此次印巴局势紧张以来，中国一直同有关各方保持密切沟通，呼吁两国保持冷静克制，避免局势升级。5月10日，中共中央政治局委员、中央外办主任、外交部长王毅分别同巴基斯坦副总理兼外长达尔和印度国家安全顾问多瓦尔通电话，推动局势缓和降温，实现全面持久停火。希望印巴巩固延续停火势头，避免冲突再起，让处理分歧回归政治解决的轨道，为已陷入局部战乱的世界其他国家与地区树立“拥核大国”应有的正面榜样。

作者为复旦大学国际问题研究院研究员

本文刊登在《世界知识》2025年第11期